La reconocida arquitecta brasileña dice que la normativa urbana funciona como una máquina de segregar y que es necesario promover la democratización del uso del suelo. Además, reflexiona sobre las herramientas que permitieron crear ciudades más equitativas y efectúa una referencia al caso local.
En las grandes ciudades latinoamericanas una parte significativa de su población vive en asentamientos irregulares y en condiciones de precariedad. Sean “villas miseria”, “favelas”, “ranchos”, “ciudades perdidas” o “colonias populares”, constituyen una forma de construcción de ciudades excluida del mercado formal. Son “ciudades fuera de la ciudad”, como los denomina Raquel Rolnik, arquitecta y urbanista brasileña, especializada en planeamiento y gestión del suelo urbano.
A pesar de que la informalidad y la precariedad están presentes en la mayor parte de su red urbana, Brasil ha logrado sentar como antecedente la aplicación de herramientas que permiten crear ciudades más equitativas.
Ante el creciente proceso de segregación socio-espacial en las ciudades latinoamericanas, ¿cómo se regulan las demandas de suelo?
En todo territorio, las cualidades urbanísticas se acumulan tendencialmente sobre un sector restringido para consumo de una minoría de la población. Estas áreas “de mercado” están sustentadas por un vasto sistema de normas, de contratos y de leyes que son -casi siempre- una condición de acceso a la propiedad escriturada y registrada.
Son entonces los sectores beneficiarios de créditos quienes obtienen en Brasil el “habite-se”, que es un documento expedido por el municipio local que garantiza que la construcción cumple con las normas urbanísticas. Es decir que los terrenos que la ley permite urbanizar, así como las financiaciones que la política de crédito inmobiliario ofrece, están reservados al círculo restringido de quienes tienen recursos y la propiedad “formal” de la tierra.
De modo que gran parte de la población, en cambio, debe acceder a los mercados de tierra informales, a tierras relegadas de la legislación urbana y ambiental, o aquellas no aptas para construcción. Excluidos del marco legal y de los sistemas financieros formales, los asentamientos precarios fueron autoconstruidos por sus propios habitantes con los medios que encontraron a su disposición: con salarios bajos e insuficientes, sin acceso a recursos técnicos ni profesionales y en tierras relegadas por la normativa urbana y por el mercado inmobiliario formal.
Con esta exclusión creciente de una gran parte de la población, ¿qué tipo de ciudad se construye y qué oportunidades ofrece?
Así, en áreas frágiles o no pasibles de urbanización, como laderas empinadas o terrenos inundables, además de las vastas franjas de expansión periférica sobre zonas rurales, se va construyendo la “ciudad fuera de la ciudad”, desprovista de infraestructuras, de equipamientos y de servicios que caracterizan a la urbanidad. Ausentes de los mapas de catastro municipal y de los registros de las empresas de servicios públicos, estos asentamientos tienen una inserción ambigua en las ciudades en las cuales se localizan.
En este contexto, el modelo de territorialización de los pobres en las ciudades brasileñas ofrece una consolidación progresiva de sus asentamientos, eternamente incompletos y totalmente dependientes de la acción discrecional del gobierno, dado que no se encuadran en la semántica de las normas urbanísticas.
Al delimitar fronteras que separan lo legal de lo ilegal, la exclusión territorial se reproduce como expresión de las desigualdades sociales. Es decir que la población que está en situación más desfavorable termina teniendo mucho menos acceso a las oportunidades económicas y culturales que la ciudad ofrece. Asimismo, las oportunidades de crecimiento y desenvolvimiento circulan en el medio de los que ya viven mejor.
Desde esta perspectiva, ¿cuál es la experiencia brasileña en materia de normativa urbana tendiente a crear ciudades más equitativas?
A partir de la llamada “Agenda para la reforma urbana” -cuyos principales proponentes son movimientos populares, organizaciones no gubernamentales, instituciones académicas y de investigación- en 1988 se incorporó a la Constitución Nacional un capítulo sobre Política Urbana, estructurado en torno a la noción de función social de la ciudad y de la propiedad, de reconocimiento de los derechos de posesión de millones de habitantes de las favelas y de las periferias de las ciudades del país, y de la participación ciudadana a los procesos decisorios sobre esta política.
Para impulsar una democratización del suelo urbano, ¿qué nuevos instrumentos urbanísticos propone el Estatuto de la Ciudad?
El Estatuto de la Ciudad incorporó tres tipos de instrumentos urbanísticos. En primer lugar están aquellos de ampliación de la gestión democrática de las ciudades, como el “Plan Director Municipal” de carácter participativo, redefinido como instrumento responsable de determinar los criterios para el cumplimiento de la función social de la ciudad. En este contexto, se fijó la obligatoriedad de elaborar planes en ciudades con más de 20 mil habitantes. El plazo se estableció hasta 2006: más de 1.500 ciudades brasileñas realizaron sus planes; y el desafío por el que ahora atraviesan es su implementación.
En un segundo plano, el Estatuto incorporó instrumentos de gestión social de la valorización del suelo urbano producida por la inversión pública, lo cual significa que los beneficios económicos que produce la inversión pública vuelven a la sociedad. Esto se materializa con instrumentos como la entrega onerosa del derecho de construir y con operaciones urbanas consorciadas.
Finalmente, un tercer tipo de instrumentos son de estímulo al cumplimiento de la función social de la ciudad, es decir de inclusión territorial y de garantía de acceso al suelo urbano para todos los ciudadanos. Se trata de instrumentos de creación de Zonas Especiales de Interés Social e impuestos progresivos sobre áreas vacantes ó subutilizadas. La idea fue incorporar instrumentos que permitan viabilizar una transformación, asumiendo que la ciudad es una construcción colectiva y que requiere de una acción coordinada.
¿Cómo se pueden aplicar esos instrumentos en Argentina?
Los instrumentos que propone el Estatuto para incorporar a los Planes Directores, más decir lo que se puede o no hacer, inducen estrategias de implementación. De modo que en todo contexto son susceptibles de aplicar, basta con establecer colectivamente mínimos acuerdos. Asimismo, debe destacarse que -como todo instrumento- no resulta ser operativo per se, sino que es un medio para materializar los lineamientos del plan y, por ende, requiere de un diseño en particular según los casos de aplicación.
En caso de Argentina, afortunadamente, existe un conjunto de organizaciones nucleadas que luchan desde 2005 por la Reforma Urbana, con el propósito que se apliquen políticas que garanticen el acceso a una vivienda digna para toda la población. Así como ocurrió con la legislación brasileña, este grupo propone -entre otras cosas- regularizar los asentamientos informales y frenar los procesos de desalojos mediante políticas urbanas y herramientas participativas. Esta iniciativa ofrece, en tal sentido, un horizonte promisorio hacia una democratización del suelo urbano.
Raquel Rolnik... con sentido común
Arquitecta, especializada en planeamiento y gestión del suelo urbano. Es profesora de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo, y Relatora Especial para el Derecho a la Vivienda del Consejo de Derechos Humanos de la ONU. Fue directora de Planeamiento de la Ciudad de São Paulo, Secretaria Nacional de Programas Urbanos del Ministerio de las Ciudades y coordinadora de Urbanismo del Instituto Polis. Se desempeña asimismo como consultora de gobiernos locales, organismos no gubernamentales y agencias internacionales -tal como UNHábitat- en temas de política urbana y habitacional. Escribió numerosos artículos sobre planeamiento y gestión del suelo urbano, y es autora de “A Cidade e Lei” y “‘O que é Cidade”.
¿Derecho de propiedad vs. derecho de construcción?
En la legislación urbana brasileña, los instrumentos más novedosos separan el derecho de propiedad del derecho de construcción. Un ejemplo es que cada zona de la ciudad posee un “coeficiente” que establece la capacidad constructiva básica de un determinado suelo. Para poder construir con valores superiores a ese coeficiente, los particulares deben comprar “edificabilidad” al poder público según las reservas de suelo previstas por un Plan Director definido para cada zona, denominado “suelo creado”.
Los recursos originados por la venta pasan a formar parte de un fondo para futuras urbanizaciones, conforme a los proyectos estratégicos que el Plan prevé. Para acceder a ese “suelo creado”, en San Pablo se implantaron los “CEPACs”, que son certificados vendidos como acciones en el mercado financiero y que pueden ser transformados posteriormente en una mayor superficie edificable una parcela.
Estos “CEPACs” fueron lanzados para captar recursos y con ellos permitir la realización de obras. También, para evitar la densificación de ciertas áreas de la ciudad que se quieren preservar -ya sea su valor histórico o por su vulnerabilidad ambiental, por ejemplo-, los propietarios tienen la posibilidad de vender la diferencia entre el área realmente construida del inmueble preservado y el total de la capacidad edificatoria asignada por su coeficiente de aprovechamiento básico.
Publicado el 21 de agosto de 2008 en El Cronista Comercial, Suplemento de Arquitectura
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